Håndhævelse af narkotikalovgivningen

Baggrund: Ændringer i narkotikalovgivningen

Siden 1955 har det været strafbart at være i besiddelse af illegale stoffer i Danmark. Men fra 1969 til 2004 blev forbuddet som hovedregel ikke håndhævet, hvis der var tale om besiddelse til eget forbrug. I 2004 vedtog Folketinget imidlertid en ændring af Lov om euforiserende stoffer (L445/2004), som gjorde det til en ny hovedregel, at besiddelse af illegale stoffer mindst skal straffes med en bøde, også hvis der er tale om besiddelse til eget forbrug. I 2007 (L526/2007) blev straffene skærpet da bøderne for anden- og tredjegangs overtrædelser blev hævet med henholdsvis 50% og 100% i forhold til førstegangs overtrædelser. Ved samme lejlighed blev en undtagelse skrevet ind i lovteksten, som gør det muligt at give stofbrugere tiltalefrafald, hvis forbruget skyldes stærk afhængighed af stoffer og sociale forhold i øvrigt taler for det. [1]  Det fremgår af bemærkningerne til lovforslaget, at ”sociale forhold” betyder, at personen modtager kontanthjælp eller førtidspension og ikke har anden indkomst eller opsparing af en vis størrelse. Bemærkningerne definerer ”stærk afhængighed” som en tilstand, hvor et længere og vedvarende misbrug af hårde stoffer betyder, at personen bruger disse stoffer hver dag. Disse betingelser for tiltalefrafald fremgår også af rigsadvokatens meddelelse nr. 6 fra 2006 om sanktionspåstande mv. i narkotikasager (Rigsadvokaten, 2006). Der foreligger på nuværende tidspunkt hverken viden om konsekvenserne af den ny narkotikalovgivning med hensyn til hvem, der modtager en sanktion/tiltalefrafald i forbindelse med besiddelse af illegale stoffer til eget forbrug eller med hensyn til, hvordan politiet har implementeret lovgivningen. Til illustration af det sidste kan det nævnes, at i juni 2008 spurgte Folketingets retsudvalg Justitsministeren om implementeringen af undtagelsesbestemmelserne i den ny narkotikalovgivning på baggrund af en række klagesager i København, hvor stofbrugere havde fået omgjort bøder til advarsler (Spørgsmål nr. 839/2008, opfulgt af spørgsmål nr. 1033, 1034 og 1035/2008). I den forbindelse kunne Justitsministeren på baggrund af oplysninger fra Københavns politi erklære, at der havde været tale om enkelttilfælde, men også at det ikke var muligt at undersøge i hvilket omfang stofafhængige kontanthjælps- eller førtidspensionsmodtagere havde modtaget sanktioner.[2] Dette understreger blot relevansen af at undersøge implementeringen af den ny narkotikalovgivning og dens konsekvenser, ikke mindst uden for København.

Formål og undersøgelsesspørgsmål

Formålet med dette forskningsprojekt er således at undersøge konsekvenserne af den ny narkotikalovgivning med hensyn til hvem, der straffes for besiddelse af illegale stoffer til eget forbrug samt at undersøge hvordan politiet implementerer lovgivningen. Der vil være et særligt fokus på implementeringen af mulighederne for tiltalefrafald af sociale årsager. Forskningsprojektet vil på den baggrund svare på følgende spørgsmål:

1.      Hvad karakteriserer de personer, som modtager en sanktion for besiddelse af illegale stoffer til eget forbrug, og hvor mange er der tale om?

2.      I hvilket omfang modtager stofafhængige personer på kontanthjælp eller førtidspension en sanktion eller tiltalefrafald i forbindelse med besiddelse af illegale stoffer til eget forbrug? Hvad karakteriserer disse personer?

3.      Hvornår og hvordan håndhæves forbuddet mod besiddelse af illegale stoffer til eget forbrug af politiet i tre udvalgte kommuner?

4.      Hvordan fortolker politiet i de tre udvalgte kommuner mulighederne for at undtage borgere fra sanktion af sociale årsager?

5.      I hvilket omfang tager det lokale politi andre virkemidler end retshåndhævelse i anvendelse, og hvilke midler er der i givet fald tale om?

Undersøgelsesdesign

Forskningsprojektet består af to undersøgelser. For det første en registerbaseret undersøgelse af, hvem der straffes for besiddelse af illegale stoffer til eget for brug og for det andet et multi-casestudie af, hvordan politiet implementerer den ny narkotikalovgivning i tre kommuner. Da den hidtidige forskning i politiets narkotikaindsats især har koncentreret sig om København, Århus og Odense (Dahl, 2008; Frantzsen, 2003, 2005; Grytnes, 2003; Møller, 2008) vil casestudierne vil omfatte tre provinskommuner, som ikke tidligere er blevet gjort til genstand for undersøgelser på dette område. De to undersøgelser gennemføres i to tempi med undersøgelsen af konsekvenserne af den ny lovgivning først og derefter undersøgelsen af dens implementering. Forskningsprojektet håber dermed at kunne give et bud på, i hvilket omfang mulige lokale variationer med hensyn til, hvem der straffes for besiddelse i illegale stoffer, kan begrundes i forskellige måder at implementere lovgivningen på.

Delundersøgelse I

Registerbaseret undersøgelse af afgørelse i sager om besiddelse af illegale stoffer til eget forbrug

Formålet med delundersøgelse I er at undersøge konsekvenserne af den ny narkotikalovgivning med hensyn til hvor mange, der modtager en sanktion for besiddelse af illegale stoffer til eget forbrug, og hvad der karakteriserer disse personer på en række parametre. Undersøgelsen gennemføres som en registerundersøgelse baseret på en samkøring af dele af Danmarks Statistiks kriminalregister og socialregistre samt Sundhedsstyrelsens register over stofmisbrugere i behandling. Sundhedsstyrelsens register bruges til at konstruere en variabel, der kan indikere i hvilket omfang stofafhængige på kontanthjælp eller førtidspension modtager sanktioner for besiddelse af illegale stoffer til eget forbrug. Da mange stofafhængige ikke er indskrevet i behandling, er denne indikator naturligvis ikke tilstrækkelig til at drage endelige konklusioner mht. hvor mange stofafhængige på kontanthjælp eller førtidspension, der straffes for besiddelse. Men den kan gøre det muligt at lave sammenligninger af hvor stor en andel af stofmisbrugere i behandling, der straffes for besiddelse til eget forbrug på tværs af kommuner, og dermed indgå i grundlaget for at udvælge cases til delundersøgelse II. I delundersøgelse II vil det derefter indgå som et vigtigt element at undersøge, hvordan politiet i de tre kommuner definerer ”stofafhængighed”, således at indskrivning i misbrugsbehandling ikke kommer til at så alene.

Registerundersøgelsen skal gøre det muligt:

a)      At beskrive personer i forhold til hvilke der er sket en strafferetslig afgørelse vedr. overtrædelse af lov om euforiserende stoffer (både straf og straffritagelse) mht. en række sociale variable.

b)      At undersøge, hvor mange personer, der er indskrevet i behandling for stofmisbrug og modtager kontanthjælp eller førtidspension, som straffes efter Lov om euforiserende stoffer eller fritages fra straf, samt hvad der karakteriserer disse personer mht. en række sociale variable.

c)      At undersøge hvor mange gange hver person er blevet straffet for overtrædelse af Lov om euforiserende stoffer i perioden 2007-2009, og hvad der karakteriserer de personer, der straffes flere gange.

Population

Alle borgere for hvem, der er truffet en strafferetslig afgørelse vedr. overtrædelse af Lov om euforiserende stoffer i perioden 2002-2009. Undersøgelsesperioden starter i 2002 for at kunne sammenligne antallet af sager og typerne af sager før og efter lovændringen i 2004. At undersøgelsesperioden ikke starter tidligere skyldes, at der da er meget få personer registrerede i Sundhedsstyrelsens database over stofmisbrugere i behandling.

 

Eksempler på hovedvariable fordelt på registre

-          Køn, alder, bopælskommune

-          Forsørgelsesgrundlag (Socialforskningsregisteret)

-          Social sag (børn og unge) (Socialforskningsregisteret)

-          Narkotikakriminalitet (Lov om euforiserende stoffer) (Kriminalregisteret)

-          Alvorlig narkotikakriminalitet (straffelovens § 191) (Kriminalregisteret)

-          Øvrig kriminalitet (Kriminalregisteret)

-          Stofmisbrugsbehandling (”Stofmisbrugere i behandling”, SIB)

 

Delundersøgelse II:

Politiets implementering af narkotikalovgivningen i tre kommuner

Tre kommuner udvælges gennem teoretisk sampling (Charmaz, 2006). Udvalgskriterierne er:

-          Variation i resultaterne af delundersøgelse I, bl.a. mht. andel af stofbrugere i behandling som henholdsvis straffes og fritages for straf for besiddelse af illegale stoffer, idet dette antages at indikere forskellig praksis med hensyn til stofafhængighed hos politiet i de forskellige kommuner.

-          Geografisk spredning: kommunerne må ikke tilhøre samme politikreds og må ikke være Københavns, Århus eller Odense kommune.

-          Demografisk sammensætning: kommunerne skal have nogenlunde ens demografi, da forbrug af illegale stoffer i høj grad er betinget af alder. 

Analytisk ramme: Den sociale konstruktion af kriminalitet

Politiet har magt til at definere personer og handlinger som mistænkelige og til at beslutte at indlede retsforfølgelse eller ej (Bowling & Foster, 2002; Brown, 1988; Goldstein, 1960; Skolnick, 1966). Holmberg (2000) taler således om politiets ”definitionsmagt” og ”procesmagt”. Denne magt kan studeres på fire niveauer (Sanders & Young, 2002).

1)                     Den overordnede ramme for politiets arbejde, fx politiloven, retsplejeloven og politireformen.

2)                     Politiets interne politikker, organisering, instrukser, prioritering af ressourcer mv., som har indflydelse på, hvordan lovgivningen implementeres.

3)                     Politikulturen og de særlige normer og måder at opfatte virkeligheden på, som den indeholder.

4)                     Den enkelte betjents handlinger og opfattelse af sin virkelighed.

 

Da besiddelse af illegale stoffer til eget forbrug er en lovovertrædelse, som politiet for det meste agerer proaktivt i forhold til, er kriminalisering i høj grad betinget af i hvilket omfang politiet fokuserer på denne overtrædelse, bestemte typer af denne overtrædelse, bestemte personer, steder osv. Weisbrud og Ecks (2004) typologi over forskellige former for politivirksomhed kan på den baggrund inddrages til sammenligning af, hvordan politiet i de tre kommuner arbejder med illegale stoffer. Weisburd og Eck skelner mellem forskellige former for politivirksomhed med udgangspunkt i to dimensioner: 1) graden af fokus i arbejdet, fx på bestemte problemer, personer, steder osv., og 2) variationen af forskellige metoder og strategier, der tages anvendelse. Disse metoder og strategier kan på den ene side være retshåndhævelse og på den anden side være interventioner, hvor politiet ikke udnytter sine beføjelser til at indlede strafforfølgelse, fx opretholdelse af orden eller servicefunktioner (Maher & Dixon, 1999; Manning, 1977; Wright, 2002; Reiner, 1985).

Delundersøgelse II’s analytiske model kan sammenfattes på følgende måde:

 

Hvordan konstrueres besiddelse af illegale stoffer til eget forbrug som genstand for det lokale politis intervention?

I den overordnede ramme for det lokale politis virksomhed.

Grad af fokus på illegale stoffer i politiarbejdet.

Eksempelvis:

-          Reaktivt/proaktivt

-          Bestemte personer, grupper, steder, aspekter

-          Ressourceallokering

Variation af forskellige interventionsformer i forhold til illegale stoffer i politiarbejdet.

-          Retshåndhævelse

-          Opretholdelse af orden

-          Service

-          Forskellige konkrete metoder og strategier

I det lokale politis interne politikker i forhold til illegale stoffer.

I kulturen blandt betjente, der arbejder med illegale stoffer hos det lokale politi.

I den enkelte betjents erfaringer med og opfattelser af illegale stoffer som indsatsområde.

 

Metoder

Som casestudie opererer delundersøgelse II med forskellige metoder (Yin, 2003). Hensigten er at opnå triangulering af forskellige typer data, som på forskellig vis beskriver hvordan illegale stoffer konstrueres som genstand for intervention. Undersøgelsen vil således udnytte, at forskellige metoder konstruerer undersøgelsesgenstanden på forskellige måder for at opnå så detaljerede og varierede data som muligt (Barbour, 2007, 47; Flick, 2007, 46f). Følgende metoder anvendes: Dokumentstudier, individuelle kvalitative interviews og fokusgruppe interviews.

 

Dokumentstudie af 1 års døgnrapporter forud for forskningsprojektets start. Formålet med denne del af undersøgelsen er at kategorisere de interventioner, der har fundet sted i forhold til illegale stoffer ud fra forskellige variable, bl.a.:

-          Hvor og hvornår interventionerne har fundet sted. 

-          Hvem interventionerne har rettet sig imod.

-          Hvem der har foretaget interventionerne.

-          Hvad anledningen til/baggrunden for interventionerne var.

-          Hvad resultatet af interventionerne var.  

Analysen skal for det første udgøre en del af grundlaget for at beskrive og sammenligne mønstre i indsatsten i forhold til illegale stoffer i de forskellige kommuner. For det andet skal den indgå i en triangulering med data indsamlet gennem enkeltinterviews med ledere og betjente samt fokusgruppeinterviews. Data fra døgnrapporterne skal endvidere indgå i udformningen af interviewguides og stimuli til fokusgruppeinterviews, som er forankrede i lokale praksisser og problemstillinger.

 

Dokumentstudier af policy-dokumenter skal producere data om den overordnede ramme for det lokale politis virksomhed. Her vil både indgå dokumenter, som vedrører lokalpolitiet generelt (fx dokumenter vedrørende implementering af politireformen) og dokumenter, som vedrører indsatsen i forhold til illegale stoffer specifikt (fx cirkulærer fra Rigsadvokaten). Undersøgelsen af policy-dokumenter skal også generere data om lokale politikker og strategier i forhold til illegale stoffer (fx instrukser, handlingsplaner, årsrapporter osv.).

 

Ledelsesinterviews skal producere data om, hvordan organisationen forholde sig til de overordnede rammer og de prioriteringer og politiske, administrative og faglige overvejelser, der indgår i organiseringen af lokalpolitiets arbejde med illegale stoffer.

 

Individuelle interviews med politibetjente (5 betjente i hver kommune) skal producere data om, hvordan den enkelte betjent opfatter illegale stoffer som genstand for sit arbejde, den betydning han eller hun tillægger denne del af sit arbejde og de skøn, der ligger til grund for interventioner. Interviewene gennemføres med henblik på at generere narrativer, som tager udgangspunkt i konkrete hændelser med illegale stoffer, som den enkelte betjent har oplevet (Flick 2007; Kvale 2007). Disse interviewdata trianguleres med resultaterne af undersøgelsen af døgnrapporterne, som også indgår som en del af grundlaget for interviewene.

 

Fokusgruppeinterviews med politibetjente skal producere data om, hvordan den lokale politikultur påvirker den måde, som illegale stoffer konstrueres som genstand for intervention på. Fokusgruppen er et velegnet redskab til at producere data om, hvordan grupper konstruerer betydning og de normative antagelser, der ligger til grund for disse betydningskonstruktioner (Barbour, 2007, 37ff; Bloor, Frankland, Thomas, & Robson, 2001, 5f). Cases, som er konstruerede med udgangspunkt i analysen af døgnrapporter og interviews med enkeltbetjente, indgår i fokusgruppeinterviewenes stimulimateriale.

Tidsplan

Forskningsprojektet gennemføres over en periode på 2 år med start 1. juli 2010 og i 3 tempi. I den første periode på 6 måneder gennemføres delundersøgelse I og den første afrapportering fra undersøgelsen finder sted. Anden periode varer 6 måneder og indeholder dataindsamling og delanalyser i forbindelse med delundersøgelse II. Tredje periode på 1 år bruges til at færdiggøre analyser fra begge delundersøgelser og afrapportere fra undersøgelsen. Publikationsstrategien for projektet er, dels at udfærdige en videnskabelig rapport på hver delundersøgelse og en samlet afrapportering fra undersøgelsen, dels at publicere tre artikler i internationale videnskabelige tidsskrifter fx British Journal of Criminology, Punishment & Society og Social & Legal Studies.

Etik

Forskningsprojektet bliver gennemført med iagttagelse af de højeste etiske standarder indenfor samfundsvidenskabelig forskning, herunder sikring af informanters anonymitet. Datasikkerheden vil ligeledes være af den højeste standard. Delundersøgelse I kræver godkendelse fra Datatilsynet og vil nøje følge de retningslinjer og krav tilsynet stiller.

Litteratur

Barbour, R. (2007). Doing Focus Groups. London: Sage.

Bloor, M., Frankland, J., Thomas, M., & Robson, K. (2001). Focus Groups in Social Research. London: Sage.

Bowling, B., & Foster, J. (2002). Policing and the Police. In M. Maguire, J. P. Morgan & R. Reiner (Eds.), The Oxford Handbook of Criminology (3 ed., pp. 980-1033). Oxford: Oxford University Press.

Brown, M. K. (1988). Working the Street: Police Discretion and the Dilemmas of Reform. London: Russell Sage Foundation.

Charmaz, K. (2006). Constructing Grounded Theory. A practical guide through qualitative analysis. London: Sage.

Dahl, H. (2008). Open drug scenes: Danish drug policy reflected through international drug prohibition and local interventions. In V. A. Frank, E. Houborg & B. Bjerge (Eds.), Drug Policy. History, Theory and Consequences (pp. 91-121). Aarhus: Aarhus University Press.

Flick, U. (2007). Managing Quality in Qualitative Research. London: Sage.

Frantzsen, E. (2003). Drug Enforcement in Copenhagen: Negotiating Space. In E. Houborg Pedersen (Ed.), Regulating Drugs - Between Users, the Police and Social Workers (pp. 75-84). Helsinki: Nordic Council for Alcohol and Drug Research (NAT).

Frantzsen, E. (2005). Narkojakt på gateplan. Københavns Universitet, København.

Goldstein, J. (1960). Police Discretion not to Invoke the Criminal Process: Low-visibility Decisions in the Administration of Justice. Yale Law Journal, 69(4), 543-594.

Grytnes, R. (2003). Policing a drug scene - strategies, practices and dilemmas. In E. Houborg Pedersen & C. Tigerstedt (Eds.), Regulating drugs - Between users, the police and social workers (Vol. 43, pp. 85-100). Helsinki: NAD.

Holmberg, L. (2000). Typologier og performance - to perspektiver på politiets skøn. In L. Ravn & P. Kruize (Eds.), Kriminalistisk Årbog 1999 (pp. 77-88). København: Det retsvidenskabelige Institut D, Københavns Universitet.

Kvale, S. (2007). Doing Interviews. London: Sage.

Maher, L., & Dixon, D. (1999). Policing and Public Health. British Journal of Criminology, 39(4), 488-512.

Manning, P. (1977). Police Work: The Social Organization of Policing. Cambridge, Mass.: The MIT Press.

Møller, K. (2008). Regulating cannabis markets in Copenhagen. In V. Asmussen, B. Bjerge & E. Houborg (Eds.), Drug Policy. History, Theory and Consequences.

Reiner, R. (1985). The Politics of the Police. New York: Harvester Wheatsheaf.

Rigsadvokaten (2006). Meddelelse nr.6/2006, Sanktionspåstande mv. i narkotikasager.

Sanders, A., & Young, R. (2002). From Suspect to Trial. In M. Maguire, R. Morgan & R. Reiner (Eds.), The Oxford Handbook of Criminology (pp. 1034-1075). Oxford: Oxford University Press.

Skolnick, J. H. (1966). Justice Without Trial: Law Enforcement in Democratic Society. New York: John Wiley & Sons.

Statistik, D. (2008). Kriminalitet 2008. København: Danmarks Statistik.

Sundhedsstyrelsen (2009). Narkotikasituationen i Danmark 2009. København: Sundhedsstyrelsen.

Weisburd, D., & Eck, J. E. (2004). What can Police Do to Reduce Crime, Disorder, and Fear? The Annals of the American Academy of Political and Social Science(593), 42-65.

Wright, A. (2002). Policing - An Introduction to Concepts and Practices. Uffculme: Willan Publishing.

Yin, R. K. (2003). Case Study Research. Design and Methods (Vol. 5). London: Sage.

 

 

 

 

 

 

 



[1] Mulighederne for undtagelse fremgik også af bemærkningerne til L445/2004, men blev altså indført som en del af selve lovteksten i 2007.

 

[2] Det fremgik også af redegørelsen fra Københavns politi, at det på baggrund af en henvendelse fra Gadejuristen havde udsendt en instruks til betjentene om den ny lovgivning og instrueret dem i at indsamle oplysninger, der kunne begrunde en advarsel i de sager, hvor det var relevant.